PPP新機(jī)制政策問答近日，國家發(fā)改委在官網(wǎng)集中公開了一批PPP新機(jī)制相關(guān)政策咨詢問題并作出解答。
具體問題如下：
1.特許經(jīng)營項(xiàng)目是先立項(xiàng)還是先做實(shí)施方案？
2.哪些項(xiàng)目能夠采取特許經(jīng)營？
3.通過招標(biāo)方式選擇投資者是否與公平原則相沖突？
4.“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路”是否有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)地方制定特許經(jīng)營方案？
5.關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)政府補(bǔ)貼。
6.地方國企能否作為特許經(jīng)營實(shí)施機(jī)構(gòu)？
7.地方本級國企是否可參與本級特許經(jīng)營項(xiàng)目？
8.如何界定“民營企業(yè)”？
9.“股權(quán)比例”是項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例還是在投標(biāo)聯(lián)合體中的股權(quán)比例？
10.民間資本參股35%以上的國有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營者參與？
11.特許經(jīng)營者和項(xiàng)目公司關(guān)系是什么？
1.特許經(jīng)營項(xiàng)目是先立項(xiàng)還是先做實(shí)施方案？
原來PPP模式的實(shí)施流程是先由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，然后到發(fā)改委立項(xiàng)，之后再編制實(shí)施方案，最后采購社會資本方。根據(jù)發(fā)改委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年第17號令），程序應(yīng)為先由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托編制項(xiàng)目實(shí)施方案，然后采購特許經(jīng)營者，之后由中標(biāo)特許經(jīng)營者（或其設(shè)立的項(xiàng)目公司）編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，最后到發(fā)改委立項(xiàng)。
但在實(shí)踐中，不少機(jī)構(gòu)受原來PPP模式的流程影響，仍然主張?zhí)卦S經(jīng)營項(xiàng)目還是要先做可行性研究報(bào)告并到發(fā)改委立項(xiàng)，然后再編制實(shí)施方案。為此，我司在國家發(fā)改委網(wǎng)上提交了政務(wù)咨詢，請求國家發(fā)改委對此給與官方確認(rèn)。
今日收到國家發(fā)改委的回復(fù)，具體如下：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》對特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施流程作了明確規(guī)定。一是地方各級人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。二是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)參照可行性研究報(bào)告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案。三是有關(guān)方面比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，履行特許經(jīng)營方案審核手續(xù)。四是通過公開招標(biāo)等公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者。五是規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。六是嚴(yán)格履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。七是做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理。
特許經(jīng)營方案重點(diǎn)研究項(xiàng)目建設(shè)的必要性和可行性、項(xiàng)目采取特許經(jīng)營模式的必要性和可行性，屬于政府內(nèi)部決策程序。項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案是有關(guān)部門依據(jù)《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》對投資項(xiàng)目開展的法定投資管理手續(xù)。
2.哪些項(xiàng)目能夠采取特許經(jīng)營？
問題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），哪些項(xiàng)目能夠采取特許經(jīng)營？
回復(fù)：特許經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目應(yīng)有經(jīng)營收益，具備使用者付費(fèi)的條件。哪些項(xiàng)目能夠采取特許經(jīng)營，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，制定特許經(jīng)營方案，經(jīng)充分論證比選后，決定是否采取特許經(jīng)營模式。
3.通過招標(biāo)方式選擇投資者是否與公平原則相沖突？
問題：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）提到：“市場化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股;關(guān)系國計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”。請問當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇投資者時(shí)是否與公平原則相沖突，造成了所有制的歧視？
回復(fù)：PPP直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，第二個(gè)P—Private指的就是“私人機(jī)構(gòu)”，在我們國家主要指民營企業(yè)和外商投資企業(yè)。我國推進(jìn)PPP的初衷，主要是借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運(yùn)營效率和管理水平。2014年以來，出現(xiàn)大量國有企業(yè)特別是建筑類國有企業(yè)作為社會資本方參與PPP的現(xiàn)象。PPP新機(jī)制強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵(lì)民營企業(yè)和外商投資企業(yè)參與。不宜將某一個(gè)階段的特殊情況作為衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)?！吨笇?dǎo)意見》在起草過程中充分征求了有關(guān)部門意見，和其他法律法規(guī)不存在沖突。
4.“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路”是否有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)地方制定特許經(jīng)營方案？
問題：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）附件將“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路”納入“積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與的項(xiàng)目范疇，請問目前是否有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方制定特許經(jīng)營方案？
回復(fù)： 收費(fèi)公路項(xiàng)目大多屬于地方事權(quán)，地方政府可根據(jù)本地情況對收費(fèi)公路新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目是否屬于“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定并向社會公開，選擇特許經(jīng)營者時(shí)將民營企業(yè)參與情況作為重要的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)；未作統(tǒng)一規(guī)定的，原則上應(yīng)按照附件清單中的第二類項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，不宜在公開招標(biāo)前即認(rèn)定為第三類項(xiàng)目。
5.關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)政府補(bǔ)貼？
問題：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）中提到“政府付費(fèi)職能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”具體如何界定？什么樣的補(bǔ)貼是合規(guī)的，要經(jīng)過什么樣的程序？如污水、垃圾處理、地鐵等類型項(xiàng)目，常見的都有財(cái)政補(bǔ)貼，而且是整個(gè)經(jīng)營期限內(nèi)每年都有補(bǔ)貼？
回復(fù)：國辦函〔2023〕115號文中關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)政府補(bǔ)貼有關(guān)規(guī)定可以從兩個(gè)方面來理解和把握。一是對特許經(jīng)營項(xiàng)目在運(yùn)營階段的政府補(bǔ)貼不能額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。政府對特許經(jīng)營項(xiàng)目的補(bǔ)貼應(yīng)是行業(yè)通行的補(bǔ)貼，不可以是僅針對單個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼。二是對特許經(jīng)營項(xiàng)目在運(yùn)營階段的政府補(bǔ)貼必須符合“一視同仁”的原則。如某個(gè)行業(yè)或某類項(xiàng)目有統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼，這類項(xiàng)目采取特許經(jīng)營模式后，仍應(yīng)正常享有補(bǔ)貼，不能因采用特許經(jīng)營模式而無法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼。需要特別說明的是，國辦函〔2023〕115號文中明確指出，除在項(xiàng)目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，以及政府付費(fèi)按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。
6.地方國企能否作為特許經(jīng)營實(shí)施機(jī)構(gòu)？
問題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），地方國有企業(yè)能否作為實(shí)施機(jī)構(gòu)？
回復(fù)：不宜選擇地方國有企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。政府和社會資本合作項(xiàng)目中的實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)能夠代表政府和社會公共利益的要求。與特許經(jīng)營者談判和簽訂協(xié)議時(shí)，地方國有企業(yè)是否有權(quán)做出涉及公共利益相關(guān)承諾和要求需要商榷。
7.地方本級國企是否可參與本級特許經(jīng)營項(xiàng)目？
問題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號），地方本級國有企業(yè)是否可參與本級項(xiàng)目的政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目？
回復(fù)：地方本級國有企業(yè)可作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。除此之外，地方本級國有獨(dú)資或國有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東。
8.如何界定“民營企業(yè)”？
問題：請問如何界定《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）中提到的“民營企業(yè)”？
回復(fù)：我國法律并未對“民營企業(yè)”進(jìn)行明確定義?？梢酝ㄟ^排除法進(jìn)行認(rèn)定，即除國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)和外商投資企業(yè)外的其他企業(yè)均可考慮認(rèn)定為民營企業(yè)。
9.“股權(quán)比例”是項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例還是在投標(biāo)聯(lián)合體中的股權(quán)比例？
問題：《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》中提到的股權(quán)比例是指項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例還是在投標(biāo)聯(lián)合體中的股權(quán)比例？
回復(fù)：項(xiàng)目公司股權(quán)比例。
10.民間資本參股35%以上的國有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營者參與？
問題：《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）中的第二類“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營項(xiàng)目，是否必須有民營企業(yè)參股35%以上？民間資本參股35%以上的國有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營者參與？
回復(fù)：《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）中提到“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營項(xiàng)目，原則上應(yīng)由民營企業(yè)參股不低于35%?！肚鍐巍穼Φ诙愴?xiàng)目的規(guī)定是針對民營企業(yè)持有項(xiàng)目公司股權(quán)的比例，不應(yīng)穿透計(jì)算國有控股企業(yè)中的民間資本參股比例。按照上述關(guān)于民營企業(yè)認(rèn)定的參考標(biāo)準(zhǔn)，民間資本參股不低于35%的國有控股企業(yè)仍為國有控股企業(yè)，不宜單獨(dú)作為特許經(jīng)營者實(shí)施清單中第二類項(xiàng)目。
11.特許經(jīng)營者和項(xiàng)目公司關(guān)系是什么？
問題：《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）中提到的特許經(jīng)營者是否必須設(shè)立項(xiàng)目公司？特許經(jīng)營者和項(xiàng)目公司關(guān)系是什么？如以項(xiàng)目公司名義簽署了特許經(jīng)營協(xié)議，是否意味著項(xiàng)目公司成為特許經(jīng)營者？
回復(fù)： 特許經(jīng)營項(xiàng)目可由選定的特許經(jīng)營者直接實(shí)施，無需單獨(dú)成立項(xiàng)目公司。特許經(jīng)營者也可以成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司作為具體的實(shí)施主體與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議?！吨笇?dǎo)意見》明確，“需成立項(xiàng)目公司的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與特許經(jīng)營者簽訂協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議”。與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署特許經(jīng)營協(xié)議的協(xié)議簽署方，并不一定是特許經(jīng)營者。
本文來源 | 國家發(fā)改委官網(wǎng)